الهيئات الناظمة "كابوس" السياسيين... ولا مساعدات دولية بدونها

على غرار سابقاتها، حملت حكومة نوّاف سلام في بيانها الوزاري وعداً بـ "تشكيل الهيئات الناظمة أو تفعيلها في قطاعات الكهرباء والاتّصالات والطيران المدني وزراعة القنب وسواها"، بصفتها من الأولويات الإصلاحية الضرورية خصوصاً في قطاعي الاتصالات والكهرباء. هذه المرّة تحلّ تلك "الهيئة" ضيفاً مرحّباً به في ظلّ التغيّرات السياسية التي استجدّت على الساحة الداخلية، عنوانها العريض حكومة متحرّرة من القوى المعطّلة والمتحكّمة بالبلاد هدفها الإصلاح والإنقاذ وحيازة ثقة المجتمع الدولي. هل ترى الهيئات الناظمة النور كما يشتهي الوزراء أم تبقى في قاعة الانتظار؟ وما هو الدور الذي تلعبه في القطاعات، والقطب المخفية وراء عدم دخولها حيّز التطبيق؟

ما هي الدول التي لا تعتمد هيئة ناظمة مستقلّة في قطاعاتها؟ سؤال طرحناه على chat Gpt، فجاءت النتيجة كالآتي: كوريا الشمالية وأريتريا (الأفريقية)، وبذلك تتحكّم الحكومة وبالتالي الوزير في شؤون وزارته من دون حسيب أو رقيب.

حتى أن الصومال التي لم يكن لديها هيئة ناظمة فعالة لفترة طويلة بسبب الحرب الأهلية، أنشأت الهيئة الوطنية للاتصالات في الصومال (NCA) في فترة لاحقة، والأمر نفسه ينطبق على السودان وبعض الدول الجزرية الصغيرة – مثل ناورو أو توفالو، التي تشهد غياباً فعلياً لهيئة تنظيم مستقلة بسبب صغر حجم السوق.

إلا أن محرّك Chat Gpt غاب عنه لبنان الذي يقع على قاب قوسين من تلك المسألة. وسبق أن تعرض لبنان لضغوطات دولية لإنشاء هيئات ناظمة، أبرزها الدول المانحة في مؤتمر "سيدر".

وسبق أن تم إقرار قانون تنظيم قطاع الاتصالات رقم 431 في العام 2002، والقانون 462 لتنظيم قطاع الكهرباء، والقانون رقم 481 لتشكيل هيئة ناظمة للطيران المدني.

التجربة الأولى

رحلة الهيئة الناظمة في لبنان لم تصل إلى خواتيمها السعيدة بعد، بدأت مع قطاع الاتّصالات إذ تمّ تعيين مجلس إدارة الهيئة الناظمة للاتّصالات عام 2007.

ومع ذلك، لم يتمّ تعيين مجلس إدارة لكلّ من هيئة تنظيم قطاع الكهرباء وهيئة إدارة الطيران المدني لأسباب عدة، ما أدّى في النهاية إلى نتيجة واحدة: "عدم الالتزام بتشكيل مجلس إدارة للهيئة الناظمة". وأبرز تلك الأسباب:

- عدم وجود إرادة سياسية للالتزام بالهيئة الناظمة والشروع في الإصلاحات ووقف نزف الهدر والفساد، بسبب تضارب المصالح السياسية التي تكرّس الزبائنية.

- كي تبقى القوى السياسية نافذة في موقعها وترسم التوجّهات الاقتصادية والسياسية التي تناسبها. فتشكيل الهيئة الناظمة من شأنها أن تكفّ الصلاحيات المطلقة التي تعطى للوزير ولتياره السياسي في وزارته وتشاركه في اتخاذ القرارات.

ولم تفلح الضغوطات الخارجية التي مُورست على الحكومات السابقة في تفعيل عمل الهيئات الناظمة، رغم اشتراط المجتمع الدولي تشكيل الهيئة لتقديم الدعم المالي للبنان.

ولكي توحي الحكومات السابقة بأنها تؤيّد تشكيل الهيئة الناظمة، كان كل وزير جديد للطاقة يتحمّس لفكرة تشكيل الهيئة كونها من المسلّمات، إرضاءً للمجتمع الدولي، أو المؤسسات الدولية وعلى رأسها البنك الدولي، وصندوق النقد الدولي.

إلا أن أي حكومة لم تترجم الوعود على أرض الواقع، بسبب غياب الإرادة السياسية، رغم أن المجتمع الدولي يعتبر تشكيل الهيئة الناظمة شرطًًاً أساسياً لأي دعم مالي دولي يُقدَّم إلى لبنان.

ونذكر من ذلك الدعم الأموال المخصصة للبنان في مؤتمرات باريس 1 (عام 2001)، وباريس 2 (عام 2002)، وباريس 3 (عام 2007)، إضافةً إلى مؤتمر "سيدر"، الذي عُقد في باريس عام 2018 لدعم لبنان، وبلغت تعهداته حينها نحو 7.5 مليارات دولار.

فكان تشكيل هيئة ناظمة مستقلة لقطاع الكهرباء مطلباً رئيسياً من الداعمين للبنان لضمان الشفافية والكفاءة في إدارة هذا القطاع الحيوي".

الهيئة الناظمة في الكهرباء

تأتي مطالب تشكيل الهيئة الناظمة في الكهرباء في ظل وجود قانون إعادة هيكلة قطاع الكهرباء الذي لم يدخل حيّز التطبيق بشكل كامل. هذا القانون أصدره مجلس النوّاب في العام 2002، ويحمل الرقم 462.

ينصّ القانون على إعادة هيكلة قطاع الكهرباء وفتح المجال أمام مشاركة القطاع الخاص، إضافة إلى إنشاء هيئة تنظيمية مستقلّة للإشراف على القطاع.

ونظراً إلى أهمية الدور الإصلاحي والتنظيمي الذي تلعبه الهيئة الناظمة للكهرباء، صدر قرار عن مجلس الوزراء رقم 8 في 2022/3/16 بالموافقة على الخطة الوطنية للنهوض المستدام بقطاع الكهرباء في لبنان والتي شملت تعيين الهيئة الناظمة لقطاع الكهرباء في لبنان.

وفي ضوء الدراسات التي سبق أن أجريت على القانون رقم 462/2002 بموجب القانون 181/2011 وتنفيذاً لمتطلبات الخطة لجهة مراجعة القانون وتحديثه، قامت وزارة الطاقة منذ عامين بدراسة أفضت إلى ضرورة عدم التغاضي عن إدخال التحديثات والتطويرات اللازمة على أحكامه بما يؤمن معالجة الثغرات.

وكان هناك حاجة لتوضيح وفصل الصلاحيات بين الهيئة المنوط بها تنظيم القطاع عند إصدار التراخيص ووضع التعرفة وغيرها من الأدوات الناظمة من جهة، والدولة التي تبقى مسؤولة عن وضع سياسة القطاع وتحديد إطار مشاركة القطاع الخاص وصولاً إلى التعاقد معه من جهة أخرى.

بالإضافة إلى التشديد على ضرورة تعديل عدد أعضاء الهيئة ليصبح 6 بدلاً من 5 كما جاء في القانون تماشياً مع مقتضيات الميثاقية والدستور الذي ينص على المناصفة في وظائف الفئة الأولى أو ما يعادلها.

وبعد إجراء عدة دراسات وورش عمل بالتعاون مع فريق البنك الدولي فى لبنان ومنظمة MEDREG التي تضم الهيئات الناظمة فى بلدان حوض البحر الأبيض المتوسط، تمّ وضع الهيكل التنظيمي لإدارة الهيئة وتوزيع الأدوار فيها بناءً على الممارسات العالمية المثلى وهو ما يوجب اختيار أفضل الخبرات في المجالات التقنية والمالية والقانونية والبيئية...

وبما أن الشرط الوحيد المتبقّي حسب البنك الدولي والأسرة الدولية لتمويل تنفيذ الاتّفاقيات التي أنجزت مع مصر والأردن وسوريا لتوريد الغاز والكهرباء، هو الهيئة الناظمة، أطلق وزير الطاقة وليد فيّاض إجراءات التوظيف لأعضاء الهيئة الناظمة على وجه السرعة في كانون الأوّل من العام 2022، على أن يجري تقييم الملفات من قبل لجنة يعيّنها وزير الطاقة والمياه وتضمّ ممثلين عن الإدارة إلى جانب خبراء ومحلّلين وعالميين في المجال.

وذلك بالتوازي مع انتظار البت بالتعديلات اللازمة على القانون من قبل السلطة التشريعية كي يصار إلى تعيين الهيئة تنفيذاً لمندرجات القانون 181/2011 (المادة الأولى الفقرة السابعة) بأعضائها الستة المقترحين. لكن طبعاً لم تفلح عملية المباشرة بعمل الهيئة لغياب القرار السياسي وللانقسامات المتواجدة في الحكومة.

"حجّة" تصريف الأعمال

في هذا المجال، يقول وزير الطاقة السابق وليد فيّاض لـ "نداء الوطن"، إن عدم تعيين هيئة ناظمة للطاقة يعود إلى الآراء التي تعتبر أنه لا يمكن، استناداً إلى القوانين اللبنانية، لحكومة تصريف الأعمال اتّخاذ قرارات ذات طابع استراتيجي أو طويل الأمد، مثل تعيين هيئة ناظمة للكهرباء، لأن هذه القرارات تُعتبر من اختصاص الحكومات ذات الصلاحيات الكاملة وليست حكومة تصريف الأعمال في نطاقها الضيّق.

وعن الأسباب السياسية التي تحول دون تعيين الهيئة الناظمة للكهرباء على حدّ سواء قال طبعاً تشكيل الهيئة كان يتطلّب قراراً سياسياً.

واقترح فيّاض على وزير الطاقة الجديد جوزاف الصدّي الذي وضع ضمن أولوياته تشكيل الهيئة الناظمة للكهرباء المباشرة كون مجلس الوزراء مكتمل الصلاحيات بتعيين موظفين، علماً أن وزارة الطاقة والمياه كانت أعلنت عن فتح باب الترشّح لاختيار أعضاء الهيئة الناظمة لقطاع الكهرباء في لبنان في كانون الأول 2022، على أن يتقدّم المرشّحون، كل بحسب اختصاصه، بالمستندات المطلوبة وذلك حتى تاريخ 31 كانون الثاني 2023.

25 مرشّحاً للعضوية

حصلت وزارة الطاقة كما يروي فيّاض على نحو 80 سيرة ذاتية للمتقدمين، فأدرجت نحو 25 مرشحاً للتقدم لإجراء مقابلات معهم. تم ذلك من قبل لجنة من الخبراء التنظيميين في وزارة الطاقة ومن MEDREG (رابطة منظمي الطاقة في دول البحر الأبيض المتوسط).

"ولم نتمكن من تعيين أعضاء بمجرد اكتمال عملية الاختيار لأن مجلس الوزراء لا يملك الصلاحيات الكاملة للتعيين في غياب رئيس الجمهورية، وفي ظل اعتباره في مرحلة تصريف أعمال ومن دون التصويت على الثقة من البرلمان المنتخب في أيار 2022. وفعلاً لم يتمّ التعيين بسبب العمل الضيّق لحكومة تصريف الأعمال، علماً أن الاستثناء جائز قانوناً عند الضرورة.

وثانياً، توازياً السير بتعديل قانون إعادة هيكلة قطاع الكهرباء رقم 462 الذي عملت "الطاقة" على تعديله وهو بات شبه مكتمل أو إصدار مراسيم توضيحية".

واستناداً إلى فياض إن القانون 462 كما هو مكتوب لا يحدّد بوضوح الدور الذي يجب أن يلعبه وزير الطاقة ودور الهيئة الناظمة للكهرباء. فالأخيرة تشرف على مشاركة القطاع الخاص، تصدر تراخيص لإنتاج الطاقة وتوزيعها ونقلها، وتحدّد سعر الكهرباء للمستهلك. أما الدولة أو الوزير عبر الشاري الأساسي، فيتعاقد مع القطاع الخاص في مشاريع التخصيص.

بانتظار حلّ الإشكالات السياسية والطائفية بالتعيينات لمجلس الهيئة الناظمة لقطاع الكهرباء، أرسل فياض إلى مجلس شورى الدولة مشروع قانون معدّل للقانون 462 تضمّن ضرورة الحصول على رخصة لإنتاج الكهرباء من الهيئة الناظمة للكهرباء، وإجراء مناقصة في هيئة الشراء العام وبيع الكهرباء إلى ما يسمى الشاري الأساسي.

فوضع القانون، مشروع القانون المعدّل، هيكلية قطاع الطاقة Sector structure أي آلية عمل قطاع الطاقة من يبيع طاقة إلى من. تبدأ الكهرباء بالإنتاج وتصل إلى المستهلك من خلال النقل ثم التوزيع. من هنا يمكن لوزير الطاقة الجديد إما تعديل القانون أو إصدار مراسيم قوانين توضيحية لتطبيق القانون 462/2002.

هيئة قطاع الاتّصالات

يعتبر قطاع الاتصلات الوحيد الذي شكّل هيئة ناظمة تابعة له تطبيقاً للقانون رقم 431/2002 الذي صدر وأعدّ هيئة ناظمة، إلا أنها لم تزاول عملها بسبب عدم صدور المراسيم التطبيقية لها.

أنشئت الهيئة المنظمة للاتصالات (مؤسسة عامة مستقلة) بموجب القانون 431/2002، وأنيط بها تحرير وتنظيم وتطوير قطاع الاتصالات في لبنان. بدأت الهيئة الناظمة لقطاع الاتصالات في لبنان أعمالها إثر تعيين مجلس إدارتها في العام 2007، ومع انتهاء ولاية أعضاء مجلس الإدارة في العام 2012 لم يتم تعيين مجلس إدارة جديد، مما أدى إلى تعطيل دور الهيئة.

وتتمحور مهام الهيئة على تشجيع الاستثمار والحفاظ على استقرار السوق. وهي تصدر التراخيص والأنظمة والقرارات، وتتولى إدارة حيّز التردّدات ومخطّط الترقيم، كما وتراقب السوق، منعاً لأي إساءة استعمال للقوّة التسويقية الهامة وتلافياً للممارسات المناهضة للمنافسة، فضلاً عن اتخاذها الإجراءات العلاجية عند الضرورة. وهي مسؤولة عن المحافظة على استقرار السوق وتطوير القطاع، من خلال السعي إلى بناء سوق اتصالات زاهرة وتنافسية وخلاّقة.

وحول عدم تفعيل عمل الهيئة خلال الحكومة الميقاتية السابقة التي قامت بعملها لفترة 8 أشهر قبل أن تتحوّل إلى حكومة تصريف أعمال بعد الفراغ في رئاسة الجمهورية، قال وزير الاتصالات السابقة جوني القرم لـ "نداء الوطن": "طالبت في البيان الوزاري، أن يكون تشكيل الهيئة الناظمة من الأوليات إلى جانب تنفيذ القانون 431 الذي يجيز تعيين مجلس ادارة للهيئة الناظمة وتأسيس شركة "ليبان تيليكوم".

فتعيين شركة "ليبان تيليكوم" يتم بمرسوم يتخذ في مجلس الوزراء بناءً على اقتراح وزير الاتصالات (القانون رقم 431) ويتألف مجلس الإدارة من رئيس وأعضاء يعينوا في مجلس الوزراء. ولكن لم ير مجلس الإدارة النور لسبب واحد هو التجاذبات السياسية، والتذرّع بدخول الحكومة في مرحلة تصريف الأعمال حالت دون ذلك".

ويقول القرم في هذا السياق إنه "قبل مغادرة ميشال عون قصر بعبدا، نشأت خلافات في الحكومة على تعيينات الجامعة اللبنانية والضمان الاجتماعي، وباتت محور الاجتماعات والتداولات لكل جلسة من جلسات مجلس الوزراء، علماً انه لم يحصل وقتها أي تعيين. عندما غادر الرئيس ميشال عون سدة الرئاسة، تم التوافق سياسياً على أن حكومة من دون رئيس لا تستطيع أن تعين مجلس إدارة للهيئة الناظمة، خصوصاً أن الحكومة في حالة تصريف أعمال وبالتالي لم نستطع تطبيق القانون 431".

الإصلاح الأساسي لم يحصل

وتابع: "للأسف لم أستطع تشكيل مجلس إدارة لهيئة قطاع الاتصالات مع أنني مقتنع أنها عبارة عن إصلاح أساسي وحقيقي للقطاع. فعمر الحكومة قبل أن تدخل في مرحلة تصريف الأعمال كان قصيراً نحو 5 أشهر، علماً أن دخول الوزير في جوّ وزارته يستغرق نحو 3 أو 4 أشهر، وتحضير مشاريع قوانين يستغرق الفترة نفسها وإقرارها يستغرق أيضاً ثلاثة أو أربعة أشهر".

وعن الأسباب السياسية التي حالت دون تطبيق القانون وتشكيل مجلس إدارة جديد لهيئة قطاع الاتصالات قال: "لم أشعر مرة أنه يوجد مواجهة سياسية على تطبيق القانون 431 وإنما الخلافات السياسية عرقلت موضوع التعيينات، عندها كانت الحكومة في مرحلة تصريف أعمال فتمحورت الخلافات على ما إذا كان يحق لتلك الحكومة تعيين مجلس إدارة للهيئة الناظمة للاتصالاات أو لا.

والمرحلة التي سبقتها أي عندما كان الرئيس ميشال عون موجوداً كانت تشوبها الخلافات السياسية تمحورت على التعيينات والحصص".

رغم أن البرلمان أقر القوانين الآيلة لتعيين هيئات ناظمة في قطاعات إنتاجية تعاني من الترهل، وتكتنفها شبهات بفساد وسوء إدارة، إلا أن الحكومات المتعاقبة لم تعين إلا الهيئة الناظمة لقطاع الاتصالات التي يؤخذ عليها أنها تضطلع بدور استشاري بما يتخطى الدور التقريري، كذلك الهيئة الناظمة لقطاع النفط، فيما لم تعين الهيئة الناظمة للطيران المدني، والهيئة الناظمة لقطاع الكهرباء.

من هنا يتبين أن المشكلة ليست في القوانين وإنما في الآلية التطبيقية لتلك القوانين في بلد طائفي تشوبه المحاصصة والزبائنية والفساد والتفلّت الإداري.

دور الهيئات

تلعب الهيئة الناظمة التي تنشأ في الوزارات أو القطاعات، دورها الأساسي في تقديم الخطط للوزراء وإعداد الدراسات والأنظمة التي من شأنها تطبيقُ القوانين المتعلقة بكل قطاع وتُحيلها إلى الوزير، كما تُبدي رأيها في المشاريع المقترحة وتساعد في اتخاذ القرارات والإجراءات وفق أحكام القانون الذي أقرَّ إنشاءها. كما تقوم بتشريع المنافسة بكل قطاع وتنظم التلزيمات والتراخيص وتشرف على حُسن تنفيذها أو تقيدها بالشروط والقوانين. ومن ضمن مهام الهيئات الناظمة، تحديد التعرفات لقاء الحصول على الخدمة (كهرباء، اتصالات، طيران..) ووضع آلية تحصيلها، كما تدرس سبل تطوير كل قطاع، وتضع تقريراً سنوياً عن مهامها وترفعه إلى الوزير المعنيّ لرفعه إلى مجلس الوزراء.

ماذا يقول القانون ؟

لا يوجد في لبنان قانون موحّد للهيئات الناظمة، وإنما يجدر إدراجها في القوانين الخاصة بكل قطاع. بدأ الكلام عن الهيئة الناظمة مع إصدار ثلاثة قوانين في العام 2002 تضمّنت ضرورة إنشاء هيئات ناظمة لقطاعات الكهرباء والاتصالات والطيران المدني وهي: قانون تنظيم قطاع الكهرباء رقم 462، قانون إدارة قطاع الطيران المدني رقم 481 وقانون تنظيم قطاع الاتصالات رقم 431.

باتريسيا جلاد - نداء الوطن